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国务院、发改委、财政部PPP政策“一本通”
目前已有 2941 个人阅读了此文章 发布日期：2015-12-22

　　如果说2014年是政府和社会资本合作（PPP）模式的市场“预热年”的话，那么，2015年无疑是PPP模式的市场“发力年”。

　　2015年岁末，中建政研政府和社会资本合作研究中心网编辑人员整理盘点近年来国家关于社会资本或民间资本参与市政基础设施建设、公共服务等方面的政策文件，特别是自2014年政府和社会资本合作（PPP）模式进入视野以来，国务院出台了一系列的相关文件，国务院总理李克强更是在十多个会议和活动中，多次提到运用PPP模式。



　　政府总理前所未有的关注

　　从2015年1月至12月，李克强总理通过不同的场合，超过十多次谈到PPP模式，平均每月至少1年，并多次强调，在投融资和基础设施建设与公共服务领域，政府不再唱“独角戏”，而是采取政府和民营资本合作（PPP）以及政府购买服务等方式，放大投资效应。

国务院近年来关于政府和社会资本合作（PPP）模式相关政策文件集锦一览表
统计个数：15个

序号 文件名称 发文单位 发文时间 文件亮点
1 《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》
【国办发〔2015〕85号】 		国务院
办公厅 		2015-11-19 文件指出：鼓励各类市场主体根据居民收入水平、人口结构和消费升级等发展趋势，创新服务业态和商业模式，优化服务供给，增加短缺服务，开发新型服务。
加大对社会投资的引导，改造提升城市老旧生活性服务基础设施，补齐农村生活性服务基础设施短板，提升生活性服务基础设施自动化、智能化和互联互通水平。
2 《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》 国务院
办公厅 		2015-11-18 同意并转发卫生计生委、民政部、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、住房城乡建设部、全国老龄办、中医药局的联合文件；
要求：加快政府职能转变，创新服务供给和资金保障方式，积极推进政府购买服务，激发各类服务主体潜力和活力，提高医养结合服务水平和效率。加强部门协作，提升政策引导、服务监管等工作的系统性和协同性，促进行业融合发展。
3 《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》
【国发〔2015〕63号】 		国务院 2015-10-25 要求：改组组建国有资本投资、运营公司，通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，促进国有资本合理流动，实现保值增值。
4 《关于推进海绵城市建设的指导意见》
【国办发[2015]75号】 		国务院
办公厅 		2015-10-11 要求：鼓励有实力的科研设计单位、施工企业、制造企业与金融资本相结合，组建具备综合业务能力的企业集团或联合体，采用总承包等方式统筹组织实施海绵城市建设相关项目，发挥整体效益。
5 《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》
【国发〔2015〕51号】 		国务院 2015-9-9 文件将最低资本金比例调整为：城市轨道交通项目由25%调整为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%，铁路、公路项目由25%调整为20%；保障性住房和普通商品住房项目维持20%不变，其他项目由30%调整为25%；钢铁、电解铝项目维持40%不变，水泥项目维持35%不变，煤炭、电石、铁合金、烧碱、焦炭、黄磷、多晶硅项目维持30%不变；电力等其他项目维持20%不变。
6 《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》
【国办发〔2015〕61号】 		国务院
办公厅 		2015-8-3 创新投融资模式，推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式，鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理，优化合同管理，确保项目合理稳定回报。
7 《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》
【国发〔2015〕37号】 		国务院 2015-6-25 要求：在城市基础设施建设运营中积极推广特许经营等各种政府与社会资本合作（PPP）模式。各地应建立健全城市基础设施建设财政投入与价格补偿统筹协调机制，合理确定服务价格，深化政府与社会资本合作，推动可持续发展。
8 《关于促进社会办医加快发展若干政策措施》
【国办发[2015]45号】 		国务院
办公厅 		2015-6-11 要求：积极落实社会办医疗机构各项税收政策；将符合条件的社会办医疗机构纳入医保定点范围，执行与公立医疗机构同等政策；支持社会力量举办非营利性医疗机构，健全法人治理结构，建立现代医院管理制度。
9 《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》
【国办发〔2015〕42号】 		国务院
办公厅 		2015-5-19 转发财政部、发展改革委、人民银行的联合文件；
要求：积极运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营。根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理选择建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等运作方式。
    10 《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》
【国办发〔2015〕40号】 		国务院
办公厅 		2015-5-11 转发财政部、人民银行、银监会联合文件；
要求：地方各级政府和银行业金融机构要按照总量控制、区别对待的原则，支持融资平台公司在建项目的存量融资需求，确保在建项目有序推进。
11 《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》
【国办发〔2015〕37号】 		国务院
办公厅 		2015-5-5 同意转发文化部、财政部、新闻出版广电总局、体育总局等联合文件；
《意见》对政府向社会力量购买公共文化服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金保障、监管机制、绩效评价等内容作出了规定，并明确提出了目标。
12 《关于进一步促进资本市场健康发展若干意见》
【国发2014 17号】 		国务院 2014-5-8 要求：发展多层次股票市场、债券市场，培育私募基金市场，推进期货市场建设，提高证券期货服务业竞争力，营造资本市场良好发展环境。
13 《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》
【国发〔2014〕60 号】 		国务院 2014-11-16 指出：在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力。
14 《关于加强城市基础设施建设的意见》
【国发2013 36号】 		国务院 2013-9-6 指出：政府应集中财力建设非经营性基础设施项目，要通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式，吸引包括民间资本在内的社会资金，参与投资、建设和运营有合理回报或一定投资回收能力的可经营性城市基础设施项目，在市场准入和扶持政策方面对各类投资主体同等对待。
15 《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》
【国发2010 13号】 		国务院 2010-5-7 指出：鼓励民间资本以独资、控股、参股等方式投资建设公路、水运、港口码头、民用机场、通用航空设施等项目。建立收费补偿机制，实行政府补贴，通过业主招标、承包租赁等方式，吸引民间资本投资建设农田水利、跨流域调水、水资源综合利用、水土保持等水利项目。


（表格制作：张正学）

 
　　政府首脑的高度重视，绝不会仅仅停留在表态和发言中。2015年，也是国家相关部委、各省、市、自治区、直辖市相关的PPP政策文件集中出台的“政策文件年”。尽管更高层级的PPP法律法规还没有出台，但也指日可待。随着各地各部门根据中央PPP模式文件精神，陆续出台了部门和地方版的PPP政策文件的公布和下发，一大批PPP示范项目或PPP模式项目也相继问世。

　　据笔者粗略统计，仅2015年，国家发改委和财政部分别达到9个和10个，几乎每个月都有文件出台。


（图片制作：张正学）


　　财政部PPP示范项目引关注

　　而最值得关注的是，继2014年财政部第一批PPP示范项目公布以后，经各省财政部门推荐和专家评审，2015年9月29日财政部公布了第二批共计206个示范项目，总投资金额6589亿元。第二批示范项目数量接近第一批30个示范项目的7倍，而河南更是以41个占据榜首。

　　与首批示范项目相比，省市范围明显扩大，由原来的15个扩大到现在的30个。其次，从各省市的项目数量分布来看，首批30个示范项目中江苏省独占9个，其次为安徽省4个，其余省市均为1-2个。

　　作为主管全国项目审批大权的国家发改委，在这一年也持续给力。10月20日，国家发展改革委、全国工商联今日联合召开政府和社会资本合作（PPP）项目推介电视电话会议。会上，江苏、安徽、福建等7省发展改革委进行了项目推介，共287个项目、总投资约9400亿元，涉及市政、公路、轨道交通、机场、水利、能源等多个领域。


（图片制作：张正学）


　　国家发改委PPP项目持续发力

　　2015年4月21日，由国家发改委牵头起草的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》在国务院常务会议上获得通过，并以国家发改委、财政部、交通部、住建部、水利部、中国人民银行等六部门的名义联合下发。5月，发改委委建立了首个国家部委层面PPP项目库，向社会公开推介了1043个项目、总投资1.97万亿元。截至11月底，已签约项目329个，占推介项目数量的比例为31.5%。

　　从行业分布看，签约项目主要集中在市政设施、公共服务、交通设施等领域。329个项目中，污水、垃圾处理项目104个，占31.6%；供水、供热、燃气等项目61个，占18.5%;学校、医院、体育等项目41个，占12.5%;铁路、公路、港口等项目38个，占11.6%。

国务院相关部委关于政府和社会资本合作（PPP）模式相关政策文件集锦
其中：财政部15个、发改委11个，交通部1个

年份 发文时间 发文单位 文件名称 文件亮点
2014年 9月23日 财政部 《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》
【财金（2014）76号】 		财政部发出PPP总动员，要求积极推动项目试点，尽快形成制度体系；属于框架性、指导性文件。
11月29日 《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》
【财金（2014）113号】 		制定PPP实操指南，从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个方面做具体规定；属于实施性、操作性文件。
11月30日 《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》
【财金（2014）112号】 		发布首批PPP示范项目，30个项目遍布全国15个省市，涉及城市轨道交通、污水处理、供水供暖、环境治理等多个领域。
12月30日 《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》
【财金〔2014〕156号】 		规范PPP合同管理，发布PPP项目合同管理指南。
12月31日 《关于政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》
【财库〔2014〕215号】 		推广PPP模式，规范PPP项目政府采购行为，主要从PPP项目政府采购程序、争议处理和监督检查等方面做了规定。
2015年 2月13日 《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》
【财建〔2015〕29号】 		框架性文件，主要规定在城市供水、污水处理、垃圾处理、公共交通基础设施、公共停车场、地下综合管廊等市政公用领域开展PPP项目推介工作的目标、原则、要求、实施、保障等。
4月7日 《关于政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》
【财金[2015]21号】 		框架性文件，推进PPP项目实施，保障合同履行，有效防范和控制财政风险，明确和规范了PPP项目财政承受能力论证工作流程。
4月9日 《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》
【财建[2015]90号】 		财政部与环境保护部联合发文；
要求：在水污染防治领域大力推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式的总体要求、原则、目标和实施保障机制。
4月20日 《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》
【财建[2015]111号】 		财政部与交通运输部联合发文；
要求：在收费公路领域鼓励推广政府和社会资本合作（PPP）模式的总体目标、基本原则、实施保障要求和配套政策。
4月21日 《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》
【财综[2015]15号】 		财政部、国土资源部、住房城乡建设部、中国人民银行、国家税务总局和银监会联合发文；
要求：运用政府和社会资本合作模式（PPP）推进公共租赁住房投资建设和运营管理的有关事宜
6月25日 《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》
【财金[2015]57号】 		加快推进PPP项目的实施和政策保障机制，上报第二批PPP示范项目。
6月30日 《关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》
【财库〔2015〕124号】 		深入推进政府采购制度改革和政府购买服务工作，促进实现“物有所值”价值目标，提高政府采购效率。
9月25日 《关于公布第二批政府和社会资本合作示范项目的通知》
【财金〔2015〕109号】 		发布了第二批政府和社会资本合作示范项目，共206个，总投资金额6,589亿元。以公路、轨交等基础设施，以及养老院、医疗设施、污水处理、教育设施、城市管廊等公用设施为主。
  11月12日 《政府投资基金暂行管理办法》印发
【财预〔2015〕210号】 		办法指出，各级财政部门一般应在以下领域设立投资基金：支持创新创业；支持中小企业发展；支持产业转型升级和发展；支持基础设施和公共服务领域。
  12月8日 《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》
【财金[2015]158号】 		对投资规模3亿元以下的项目奖励300万元，3亿元（含3亿元）至10亿元的项目奖励500万元，10亿元以上（含10亿元）的项目奖励800万元。奖励资金由财政部门统筹用于项目全生命周期过程中的各项财政支出，主要包括项目前期费用补助、运营补贴等。
2014年 12月2日 国家发改委 《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》
【发改投资（2014）2724号】 		发改委PPP模式总动员，明确项目的范围、操作模式、工作机制及政策保障，属于框架性、指导性文件。
12月2日 《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（2014年版） PPP项目合同指南，包括合同主体、合作关系、项目前期工作、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决以及其他约定等。
2015年 3月10日 《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》
【发改投资[2015]445号】 		意见性文件，与国开行等联合发文，就推进开发性金融支持PPP项目发布了指导性意见
7月2日 关于切实做好《基础设施和公用事业特许经营管理办法》贯彻实施工作的通知
【发改法规[2015]1508号】 		国家发改委下发贯彻落实《办法》的重要意义和重点任务。
7月10日 《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》
【发改基础[2015]1610号】 		国家发展改革委、财政部、国土 资源部、银监会、国家铁路局等联合发文；
文件指出：吸引社会资本进入是深化铁路投融资体制改革、加快铁路建设的重要举措。
7月29日 关于印发《项目收益债券管理暂行办法》的通知
【发改办财金[2015]2010号】 		规范项目收益债券发行管理工作，在发行与上市、项目及收益、账户管理、信用评级及增信措施、投资者保护、信息披露、法律责任等方面做了具体规定。
8月3日 《关于加强城市停车设施建设的指导意见》
【发改基础[2015]1788号】 		国家发展改革委、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、交通运输部、公安部、银监会等联合发文；
文件指出：吸引社会资本、推进停车产业化是解决城市停车难问题的重要途径，也是当前改革创新、稳定经济增长的重要举措。
  8月10日 《关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见》 中国银监会、国家发展和改革委员会联合发文；
要求：针对政府和社会资本合作（PPP）项目的特点，创新金融服务，拓展重大工程建设的融资渠道和方式。
  9月28日 《PPP项目前期工作专项补助资金管理暂行办法》征求意见
【国家发改革委投资司】 		意见稿共包括20条，分别是总则、安排程序、使用管理、监督检查、附则共五章。
指出：为积极推广政府和社会资本合作（PPP）模式，进一步鼓励和吸引社会投资，充分发挥投资在稳增长中的关键作用，国家发展改革委安排中央预算内投资对PPP 项目前期工作给予专项补助。
  10月9日 《电动汽车充电基础设施发展指南》
（2015-2020年） 		国家发展改革委、国家能源局、工业和信息化部、住房城乡建设部联合发文；
要求：积极引入社会资本各地应有效整合公交、出租场站以及社会公共停车场等 各类公共资源,通过政府与社会资本合作(PPP)等方式培育市场主体,引入社会资本建设运营公共服务领域充电基础设施、城市公共充电网络及智能服务平台。
  11月26日 《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》
【发改价格[2015]2754号】 		国家发展改革委、住房和城乡建设部联合发文；
要求：企业及各类社会资本参与投资建设和运营管理的城市地下综合管廊，对城市市政路灯系统、公共安防监控通信系统等公益性管线入廊，可采取政府购买服务方式。对公益性文化企业的有线电视网入廊，有偿使用费标准可实行适当优惠，并由政府予以适当补偿。
2015年 2月18日 交通部 《交通基础设施政府与社会资本合作等模式试点方案》
【交政研发[2015]26号】 		在山东、安徽、四川等省开展交通基础设施政府与社会资本合作等模式试点的总体要求、主要任务、实施步骤和保障措施。

（表格制作：张正学）


　　从地方版的相关PPP政策文件来看，目前除了青海、西藏、宁夏、上海等省（市、自治区）外，其他各省（市、自治区）均已出台了相关的政策文件。其中，在公共服务领域推广PPP模式，广东省、山东省、陕西省、四川省、江苏省、云南省、北京市、海南省、河北省以及广东省东莞市等省市按照【国办发〔2015〕42号】文件精神，先后还出台了地方版的在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见。

（来源：海方格 张正学）
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